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评估“财政承受能力”,是对PPP的有力保障

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近日,财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号,以下简称“指引”),指引主要内容包括财政承受能力论证的原则、责任识别、支出测算方法、能力评估、信息披露等。


作者:中债资信霍志辉 宋伟健 郭永斌

授权“债市观察”发布。


原标题:《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》点评


中债资信认为,指引的亮点主要体现在两个方面:


第一,“通过论证的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”将通过的PPP项目财政支出资金纳入预算,对地方政府形成了硬约束,有利于打消社会资本的疑虑,从而吸引社会资本投资基础设施项目。


第二,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”,一方面,严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务,明确政府在PPP项目中的资金支出责任;另一方面,明确财政资金支出规模,可以带动更多社会资本进入,根据预算报告,2015年我国地方一般公共预算支出14.60万亿元,其10%则为1.46万亿元,这部分财政资金将会带动2万亿元以上社会资本。对于具体规模,指引中要求地方政府需在决算报告中反映,故每年地方政府决算报告公布后,各地开展PPP的规模可见分晓。另外,指引中并未明确PPP项目的支持规模是否和地方政府基金预算支出的比例挂钩。


中债资信认为,“规范、责任、适度、公开”是本次指引所体现的主要精神。指引的出台有利于明确地方政府在PPP开展过程中的责任,尤其是规范PPP项目形成的债务责任,防止变相激增政府债务,有利于引导地方政府根据自身财力情况量力而行推动PPP项目。


近日,财政部印发了关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号,以下简称“指引”),指引主要内容包括财政承受能力论证的原则、责任识别、支出测算方法、能力评估、信息披露等。指引是在《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等系列文件指导下,监管部门为推广政府和社会资本合作(以下简称“PPP模式”)出台的又一配套制度。中债资信认为,指引的主要内容主要有以下几点:


表1:《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》主要内容及点评






资料来源:《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,中债资信整理


中债资信认为,指引的亮点主要体现在两个方面:


第一,“通过论证的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”将通过的PPP项目纳入预算,对地方政府形成了硬约束,有利于规范地方政府在开展PPP项目中的行为。从实践看,PPP项目推广的主要风险包括政府信用风险,即地方政府怠于履行或不履行合同约定的责任和义务,具体形式包括地方政府换届风险、法律法规环境变化风险、审批延误风险、项目唯一性风险、腐败风险等。而纳入预算管理后,对地方政府有了更强的法律约束,有利于打消社会资本的疑虑,吸引社会资本投资基础设施。


第二,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”一方面,严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务,明确政府在PPP项目中的资金支出责任;另一方面,明确财政资金支出规模,可以带动更多社会资本进入,根据财政部《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》:“2015年地方一般公共预算支出14.60万亿元,增长10.20%”,而10%的地方一般公共预算支出规模为1.46万亿元,预计这部分财政资金将会带动2万亿元以上社会资本。对于具体规模,指引中要求地方政府需在决算报告中反映,故每年地方政府决算报告公布后,各地开展PPP的规模可见分晓。另外,指引中并未明确PPP项目的支持规模是否和地方政府基金预算支出的比例挂钩。其次,指引第十五条、第二十二条指出:“股权投资支出责任中、配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值”,由于土地等实物投入或无形资产投入不是以现金形式支出,并不需要在预算中进行安排。


中债资信认为,“规范、责任、适度、公开”是本次指引所体现的主要精神。指引的出台有利于明确地方政府在PPP开展过程中的责任,尤其是规范PPP项目形成的债务责任,防止变相激增政府债务,有利于引导地方政府根据自身财力情况量力而行推动PPP项目


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